Návrh nového Zákona o športe je vo viacerých bodoch v rozpore s Ústavou Slovenskej republiky
Ako najväčšia športová organizácia v Slovenskej republike, združujúca najviac subjektov športového hnutia a zabezpečujúca účasť športových reprezentantov na najväčšom svetovom športovom podujatí, musíme konštatovať, že športová obec sa na príprave návrhu nového Zákona o športe nepodieľala a absentovala akákoľvek diskusia so športovým hnutím, ktorého sa tento predpis zásadne dotýka. Participácia je kľúčovým nástrojom na uskutočňovanie verejných politík, pri ktorých verejná správa do ich efektívnej prípravy, tvorby a realizácie súčasne zapája aktérov občianskej spoločnosti.
Nie je nám jasné, ako predkladateľ návrhu prišiel k niektorým navrhovaným zmenám, navyše bez odbornej diskusie so športovým hnutím. Absencia dialógu s dotknutými stranami je v absolútnom rozpore s Vládou SR schváleným Akčným plánom Iniciatívy pre otvorené vládnutie v Slovenskej republike a s Odporúčaniami OECD k otvorenému vládnutiu a zvyšovaniu miery spoluúčasti na plnení úloh vyplývajúcich z akčných plánov Iniciatívy pre otvorené vládnutie. Návrh dokonca nebol predložený ani legislatívnej rade vlády, čo znamená už nielen obchádzanie občianskej spoločnosti, ale obchádzanie i zákonom upraveného legislatívneho procesu a de facto obchádzanie vlády!
Predpis, ktorý je aktuálne predložený v NR SR, má dlhodobý a strategický význam pre celý slovenský šport a jeho rozvoj, preto je zarážajúce a smutné, že absentovala akákoľvek aktívna komunikácia či vzájomná spolupráca so športovou obcou, ktorá je základom pre tvorbu a realizáciu kvalitného právneho návrhu (nielen v športe). Zapájanie športového hnutia (ale i celej občianskej spoločnosti) do prípravy, tvorby, implementácie, monitoringu, hodnotenia rozhodujúcej legislatívy je kľúčové, nielen v súvislosti s Iniciatívou pre otvorené vládnutie, ale aj pre udržanie a zlepšovanie legislatívneho a ekonomického prostredia sektora športu, vrátane jeho stabilného a dostatočného financovania i inštitucionálneho a personálneho zabezpečenia umožňujúceho stabilitu a rozvoj.
V návrhu naopak nachádzame viaceré zásahy do autonómie športu a ďalšiu byrokratickú záťaž. Z hľadiska proporcionality zásahu do združovacieho práva zastávame názor, že navrhovaná právna úprava nemá racionálny základ (už v súčasnosti existujú iné prostriedky v podobe platnej právnej úpravy, ktoré rovnako dobre sledujú uvedený cieľ návrhu zákona) a teda je svojvoľná (bez racionality). Otázna je tiež súladnosť niektorých ustanovení s Ústavou SR a s medzinárodnými dohovormi, ktorými je Slovenská republika viazaná.
V tejto veci by sme chceli poukázať aj na judikatúru ESĽP (napr. vo veci Ecodefence a ostatní c. Rusko, zo 14. júna 2022, sťažnosť č. 9988/13, § 152 a tam cit. case-law) ktorá vyžaduje, že nové požiadavky administratívno-právneho charakteru pre združenia musia byť nevyhnutné. Súčasné legislatívne mechanizmy sú však dostatočné, a preto nevidíme dôvod dopĺňať Zákon o športe o ďalšie administratívnoprávne požiadavky na subjekty športového hnutia.
Prekladaný návrh nového Zákona o športe je tak predpisom nových prísnejších pravidiel a narastajúcich administratívnych povinností bez dostatočnej účasti verejnosti pri jeho tvorbe. Dôvodová správa sa často odvoláva na skúsenosti z praxe, ale neuvádza jasné a jednoznačné zdôvodnenie navrhovaných zmien.
V návrhu zákona sú zavádzané povinnosti, ktoré rozširujú bez právneho základu zásahy štátu do autonómie športu a do občianskej spoločnosti. Už len z tohto principiálneho dôvodu ich treba odmietnuť ako rozporné s princípmi právneho štátu a vzťahu verejnej moci a občanov zakotvenými v texte Ústavy Slovenskej republiky. Ide pritom o zásahy nielen do hospodárskych a sociálnych práv, kde je možné akceptovať širšiu mieru diškrécie zákonodarcu pri upravovaní týchto otázok, ale ide výslovne aj o zásahy do občianskej spoločnosti, slobody združovania a autonómie športových organizácií, kde je potrebné zvažovať testom proporcionality primeranosť zásahov zákonodarcu.
Čl. 13 Ústavy SR tiež potvrdzuje, že povinnosti možno ukladať iba zákonom alebo na základe zákona v jeho medziach a pri zachovaní základných práv a slobôd; medze základných práv a slobôd možno upraviť za podmienok ustanovených Ústavou Slovenskej republiky iba zákonom. Ustanovenie čl. 13 ods. 4 Ústavy Slovenskej republiky ďalej obsahuje pravidlá pre obmedzovanie základných práv alebo slobôd – pri obmedzovaní základných práv a slobôd sa musí dbať na ich podstatu a zmysel. A takéto obmedzenie sa môže použiť iba na ustanovený cieľ – v zásade cieľ zodpovedajúci verejnému záujmu, ako je v oblasti športu definovaný v § 2 Zákona o športe. Aj pritom je však stále potrebné zohľadňovať požiadavky legality, legitimity a proporcionality, pričom v prípade pochybností má prednosť najmenej zasahujúci variant obmedzujúci základné práva a slobody. Princíp proporcionality, spojený s princípom subsidiarity verejnomocenského zásahu, vyvoditeľný aj z čl. 1 ods. 1 a čl. 13 ods. 4 Ústavy Slovenskej republiky tak vlastne znamená, že do práv a slobôd súkromných osôb možno zasahovať len v prípade, keď je to nevyhnutné, a len v rozsahu nevyhnutnom na dosiahnutie požadovaného cieľa. Zároveň za rešpektovania oddelenosti občianskych združení od štátu podľa čl. 29 ods. 4 Ústavy Slovenskej republiky. Zákonné zásahy a obmedzenia autonómie občianskych združení kogentnou úpravou Zákona o športe sú síce prípustné, ale i tu ich treba veľmi opatrne proporcionálne vyvážiť verejným záujmom na takomto zásahu. Preto môže byť do budúcnosti otázne, či už terajšia kogentná úprava v Zákone o športe sama osebe nevybočuje z princípu proporcionality a subsidiarity a neobmedzuje občianske združenia v športe viac, než vyžaduje verejný záujem v športe. Zákonné zásahy nesmú pod rúškom verejného záujmu neprimerane ohrozovať ústavne a medzinárodnoprávne zakotvené základné práva a slobody, resp. hodnoty, kam patria aj právo na združovanie a princíp slobody (pro libertate), resp. autonómie, t. j. nezávislosti a oddelenosti občianskych združení a občianskej spoločnosti od štátu.
Ďalšie protiústavné zmeny možno badať v konkrétnejších častiach návrhu nového Zákona o športe.
Jeden príklad spočíva v navrhovanom robustnom kontrolnom systéme športových organizácií, ktoré sú súkromnoprávnymi subjektmi a predstavujú rôzne formy združení osôb, ktorých cieľom a náplňou činnosti je presadzovanie konkrétneho záujmu. Podľa čl. 29 ods. 4 ústavy sú tieto oddelené od štátu a podľa čl. 13 ods. 4 ústavy sa pri zásahu do ich postavenia (a teda do obsahu základného práva podľa čl. 29 ústavy) musí postupovať tak, aby zásah bol vedený snahou o dosiahnutie legitímneho cieľa, zvolené prostriedky mu boli primerané a boli ustanovené len v miere nevyhnutnej na jeho dosiahnutie. Z dôvodovej správy vyplývajú len dva ciele – jedným je zjednotenie úpravy pre rôzne právne formy a druhým snaha o skvalitnenie kontroly a vyhovenie požiadavkám aplikačnej praxe, ktoré smerujú k tomu, že kontrolu by malo vykonávať viac osôb.
Považujeme za zrejmé, že navrhovaným zmenám chýba nielen odôvodnenie, ale aj elementárna logika zoči voči existujúcej úprave inštitútu kontrolórov v športových zväzoch a voči existujúcej mašinérii štátnej kontroly a ako takú ju považujeme za zásah do základného práva podľa čl. 29 Ústavy SR. Spôsob, ktorým sa navrhuje vykonať, je podľa nás neprijateľný z pohľadu pravidiel, ktoré kladie § 6 ods. 1 zákona č. 400/2015 Z. z. v znení neskorších predpisov na novelizáciu právnych predpisov. Z uvedených dôvodov žiadame prepracovanie všetkých ustanovení týkajúcich sa zavedenia nového kontrolného systému do Zákona o športe.
Navrhovateľ ďalej explicitne zakazuje národným športovým zväzom (NŠZ) založenie obchodnej spoločnosti alebo nadobudnutie podielu v obchodnej spoločnosti. Ďalej v ustanovení pripúšťa výnimku zo zákazu v prípade, ak je NŠZ jediným spoločníkom, alebo je spoločníkom spolu so štátom či so samosprávou. V prvom rade zákaz založiť akejkoľvek osobe obchodnú spoločnosť je v rozpore s Ústavou SR garantovaným právom na podnikanie, keďže účelom obchodných spoločností je práve podnikanie. V každom prípade práve z tohto dôvodu nie je v súčasnom znení Zákona o športe zákaz založenia obchodných spoločnosti, ale iba podmienka, že pri založení má mať NŠZ 100 % vlastníctvo.
Rovnako navrhované znenie zakazuje prevod podielu v obchodnej spoločnosti, pokiaľ sa podiel neprevádza na štát či na samosprávu. Opäť ide o ustanovenie, ktoré odporuje právu podnikať, zakotvenému v Ústave SR.
Protiústavná úprava postavenia profesionálnych športovcov
Zákonník práce okrem definície závislej práce vo svojom ust. § 1 ods. 3 stanovuje, že: „Závislá práca môže byť vykonávaná výlučne v pracovnom pomere, v obdobnom pracovnom vzťahu alebo výnimočne za podmienok ustanovených v tomto zákone aj v inom pracovnoprávnom vzťahu. Závislá práca nemôže byť vykonávaná v zmluvnom občianskoprávnom vzťahu alebo v zmluvnom obchodnoprávnom vzťahu podľa osobitných predpisov.“ Navrhovaná novela Zákonníka práce, ktorá je pripojená ako súvisiaci novelizačný článok predloženého návrhu Zákona o športe, zavádza pravidlo, ktoré je vnútorne rozporné s definíciou závislej práce a so zákazom jej vykonávania v inom právnom vzťahu podľa osobitného predpisu. Definícia závislej práce je – okrem svojej výslovnej definície v Zákonníku práce – zároveň všeobecne uznávaným základným odvetvovým a medziodvetvovým princípom, rozhodujúcim pre posúdenie výkonu práce ako závislej alebo nezávislej i tam, kde sa Zákonník práce zdanlivo neuplatňuje. Práve preto a nato totiž existujú orgány ochrany práce, ktoré majú i vo vzťahoch spravovaných obchodným či občianskym právom nachádzať prípady výkonu závislej práce, pričom sa podľa ust. § 1 ods. 3 Zákonníka práce nemožno dovolávať Občianskeho zákonníka ani Obchodného zákonníka proti zmyslu ochrany závislej práce podľa Zákonníka práce. Preto sa podľa nás proti definícii závislej práce nemožno dovolávať ani Zákona o športe. Otázne zostane, ako sa k uvedenej skutočnosti postavia orgány aplikácie právnej úpravy nelegálnej práce a nelegálneho zamestnávania (v zmysle ust. § 2 ods. 1 a 2 zákona č. 82/2005 Z. z. o nelegálnej práci a nelegálnom zamestnávaní), ktorá umožňuje sankcionovať „skrytého“ zamestnávateľa. O nič iné ako o „skryté“ zamestnanie by totiž v prípade aplikácie ustanovení návrhu Zákona o športe na doterajší výkon závislej práce nešlo. Naznačuje to aj skutočnosť, že na právne vzťahy profesionálnych športovcov sa aj podľa nového Zákona o športe majú vzťahovať početné ustanovenia Zákonníka práca a navyše i to, že (paradoxne) výkon profesionálneho športovca nie je považovaný za závislú prácu, ale výkon amatérskeho športovca v rozsahu max. 30 hodín týždenne je považovaný za pracovnoprávny vzťah. Už uvedené tak poukazuje na absolútnu nekoncepčnosť tohto riešenia, protichodnosť, vnútornú rozpornosť a dokonca i protiústavnosť, pokiaľ ide o ochranu závislej práce.
Namiesto hľadania riešenia problému financovania odvodov za športovcov sa zvolila protiústavná a nesystémová cesta popretia ochrany závislej práce, čo je v rozpore s ústavnoprávnymi zárukami a medzinárodnoprávnymi záväzkami Slovenskej republiky.
Dúfali sme, že v novom predpise príde k odstráneniu formalizmu a k zvýšeniu dôrazu na samotný šport, k stabilizovaniu legislatívnych a ekonomických podmienok pre fungovanie a napredovanie slovenského športu. Za dôležité vnímame tiež konečne posilniť financovania športu zo súkromných zdrojov. Predpis by mal podporovať sektor športu systémovými opatreniami s cieľom posilnenia jeho inštitucionálnych, organizačných a ľudských kapacít. Opatrenia by mali rozvíjať prínos sektora športu pre priority štátu, medzi ktorými je bezpochyby zdravá a aktívna spoločnosť. Potrebujeme komplexné systémové riešenia rozvoja slovenského športu a právny dokument, ktorý bude usmerňovať rozvoj v tejto oblasti. Žiaľ, toto teraz v návrhu nenachádzame, preto navrhujeme celý materiál stiahnuť a prepracovať na základe diskusie so zástupcami športového hnutia.
